Changement climatique et coopération internationale : Proposition pour un changement de perspective
Ce post reprend un travail effectué pour un cours sur les Biens Publics Mondiaux. Il s'appuie sur l'article 'A Polycentric Approach for Coping Climate Change' d'Elinor Ostrom (2014). Face au constat d'échec vis-à-vis des efforts entrepris sur la question du changement climatique, la première (et pour l'instant, unique) femme 'Nobel' d'économie propose de changer notre vision de ce que serait un système 'idéal' de gouvernance mondiale. Davantage optimiste et pragmatique, cette approche pourrait permettre de contourner les blocages actuels sur LA question fondamentale qui nous est posée en ce début de XXIème siècle.
Oeuvre de NEVERCREW (Turin, Italy), source : www.unurth.com
Le problème de la coopération
Il faut tout d'abord distinguer les problèmes de coordination et de coopération. Les premiers découlent du Folk Theorem (1) et de la potentielle multiplicité des équilibres de Nash dans un jeu répété, qui nécessite une concertation entre les joueurs pour sélectionner une solution particulière (cf. jeu de la 'Guerre des sexes'). Les seconds posent la question de comment atteindre un équilibre particulier avec à la clé un gain mutuel entre les joueurs. Autrement dit, ces derniers font face à un risque commun et auraient intérêt à agir, explicitement ou implicitement, de concert pour l'éviter. (cf. jeux du 'Dilemme du prisonnier' ou de la 'Poule mouillée'). Les relations internationales ont repris cette analyse pour l'étude de la coopération internationale où se posent par exemple des problèmes dans la sécurité (souveraineté) nationale, la gestion des ressources naturelles ou de lutte contre le réchauffement climatique, Schelling (1960, 1992).
(1) En théorie des jeux le Folk theorem montre que dans des jeux répétés de manière infinie ou indéfinie n'importe quelle paire de gains potentiels peuvent être obtenus comme des équilibre de Nash en fonction des stratégies choisies par les joueurs. Autrement dit, il existe toujours plusieurs équilibres de Nash dans des jeux répétés.
Du problème de coopération (comment atteindre une solution mutuellement avantageuse pour les deux parties) en découle deux nouveaux intrinsèquement liés (Axelrod, 1984): sous quelles conditions la coopération émerge-t-elle et quelles implications sur la structure sociale en découlent?
Le dilemme de la coopération entre individus rationnels
Tout d'abord, il faut connaître les conditions sous lesquelles la coopération est possible entre les agents. Il existe des interactions stratégiques entre ces derniers, puisque le comportement du premier (meneur) aura un impact à la fois sur sa propre situation et sur celle du second (suiveur). Et réciproquement. Ces décisions sont appelées compléments stratégiques si elles se renforcent l'une l'autre et substituts stratégiques si elles se contrebalancent l'une l'autre, Bulow, Geanakoplos, and Klemperer (1985). Néanmoins, dans un environnement sans autorité centrale où chaque individu poursuit son intérêt propre ('Anarchie' en relations internationales), l'action collective semble a priori difficile atteindre car sujette aux comportements opportunistes de passager clandestin, Olson (1965, 1966). Ce type de dilemme est d'autant plus probable en présence de biens non-excluables, tels que les biens publics (Samuelson, 1954) ou les biens communs (Hardin, 1968), sources d'externalités à l'origine de défaillances de marché. Les travaux d'Elinor Ostrom s'inscrivent dans cette problématique et s'intéressent à la gestion de ressources (naturelles) communes, principalement aux niveaux local ou régional. Conformément au principe de réfutation de Popper (1963), elle montre avec d'autres, aussi bien empiriquement que théoriquement, que la coopération est possible même entre individus guidés par leur intérêt personnel. Par exemple, ses différentes études de cas (paturages en Suisse, systèmes d'irrigation en Indonésie etc.) ont montré que dans la réalité la 'Tragédie des Communs' se trouve parfois contredite. Il lui fallait alors déterminer sous quelles conditions une gestion commune de ces biens non-excluables était possible, Ostrom (2009). Par ailleurs, on peut également montrer théoriquement que la coopération émerge lorsqu'un jeu est répété, autrement dit lorsque les joueurs ont une certaine probabilité de se recroiser (et donc potentiellement de se venger). Ainsi, on peut comprendre l'importance pour ces derniers de se construire une réputation (comme quelqu'un de fiable par exemple), Axelrod (1984).
Structure sociale et coopération : le rôle des institutions
Ce dernier point suppose donc qu'une certaine structure sociale est nécessaire à l'apparition d'un mécanisme de coopération. C'est en effet ces interactions stratégiques qui permettent aux individus de coopérer. Dans la lignée de la nouvelle économie institutionnelle (voir par exemple North, 1991), Ostrom considère les institutions comme essentielles en tant que réponse aux défaillances de marché. Définies comme les règles formelles et informelles qui entourent les interactions entre les agents, elles ont le double rôle de faciliter les transactions avec les partenaires, et de contrôler ces derniers. Par conséquent, les asymétries d'information diminuent, tout comme les coûts de transaction. Ainsi, le comportement des agents agit sur la structure du système et cette dernière agit sur leurs stratégies. Les variables contextuelles (ou structurelles) sont donc endogènes (Ostrom, 2005), ce qui est le propre des systèmes complexes adaptatifs (Arrow, Anderson, Pines, 1988 ou Arthur, 1999). Néanmoins, la mise en place d'institutions a un coût (de conception, de mise en place, de contrôle etc.). Il faut donc comparer ces coûts de gouvernance aux coûts d'un possible comportement de passager clandestin de son partenaire. De cet arbitrage découle pour les États un continuum de possibilités dans la mise en forme de l'action collective vis-à-vis d'un bien non-excluable, comme par exemple un air de qualité (Lake, 1996).
Il faut donc réfléchir à l'organisation de ces différentes institutions (au 'régime', en relations internationales) qui permette d'atteindre la solution mutuellement favorable aux différentes parties. C'est ce à quoi Ostrom s'attache à faire dans cet article. Comme dit supra, ses travaux se focalisent davantage à une échelle intra-nationale. Elle tente ici de montrer que ces derniers peuvent apporter certaines intuitions pour les problèmes inter-nationaux (Ostrom, 1999), comme celui du changement climatique.
L'organisation de la coopération internationale sur la question du changement climatique
Si le danger du changement climatique est reconnu par les scientifiques depuis de nombreuses décennies, les gouvernements ont pourtant tardé à réagir. Le changement climatique est un problème global qui dépasse le cadre national et générationnel, ce qui empêche souvent, comme vu supra, la mise en place d’une action collective. Un autre point important tient à la l’interdépendance entre les unités du système, renforcée par la diversité des causes (bio-physiques, anthropogéniques etc.), des effets (dégradation de la couche d’ozone, augmentation du niveau de la mer, pollution atmosphérique, baisse de l’offre alimentaire etc.) ou encore des échelles (locales, régionale, nationales, internationales) du changement climatique. Ostrom s’intéresse ici à l’organisation du système de gouvernance dédié au problème du changement climatique. Tout d’abord, elle adopte une approche positive pour décrire l’échec relatif du régime actuel. Ensuite, elle se tourne vers une approche normative pour tenter de réfléchir à la forme que devrait prendre un système plus efficient.
Constat de l'échec actuel
Malgré les efforts, à travers nombre de sommets et d’accords, effectués à l’échelle internationale, les résultats restent faibles. L’échec du protocole de Kyoto représente sûrement l’archétype de ces ambitions déçues. Poussé à l’époque par un certain dynamisme ambiant sur cette problématique (suite par exemple au sommet de la Terre à Rio en 1992), résultat d’un dispositif coûteux, les avancées de l’accord restent aujourd’hui relativement maigres (en partie du à la non-ratification par les États-Unis, votée par le Sénat). Une des principales explications à cet échec semble être la focalisation des gouvernements sur la recherche d’une solution globale. Un dilemme se pose en effet, puisque les accords sur le climat se retrouvent souvent peu contraignants lorsqu’ils se veulent exhaustifs, ou d’échelle limitée (dans le nombre de membres ou d’objectifs fixés) lorsque astreignants. C’est le cas par exemple du protocole de Montreal dont la relative efficacité repose en partie sur l’objectif très ciblé de réduction de certains gaz industriels polluants (gaz CFC), Murdoch et Sandlers (1997).
Plusieurs raisons peuvent être donc être identifiées pour expliquer l’échec actuel. Premièrement, il repose sur l’existence de biens non-exclusifs qui entraine des externalités. Lorsqu’un ou un petit groupe de pays souhaitent agir à l’encontre du réchauffement climatique, la coopération est facilitée mais le coût de la contribution reste concentré tandis que les bénéfices sont diffusés au-delà des seuls membres. Au contraire, l’action collective au sein d’un grand groupe permet une meilleure répartition des coûts et bénéfices, mais le risque de passager clandestin reste important, Olson (1965, 1966). Deuxièmement, la dimension inter-générationnelle du climat complique l’élaboration des accords à cause de l’incertitude autour des coûts et bénéfices inter-temporels de la préservation de l’environnement. (voir les débats sur le taux d’actualisation entre Nordhaus et Stern). Troisièmement, l’inégale distribution des risques concernant la dégradation de l’environnement n’incite pas une action collective d’envergure. En effet, de même que chaque pays contribue de manière différente au réchauffement climatique, les plus gros pollueurs ne sont pas forcément les premières victimes de la hausse moyenne de température. Cette différence peut s’expliquer par la position écologique et géographique (par exemple la population insulaire de Wallis et Futuna relativement à celle de la région d’Auvergne), économiques, la distance de la frontière technologique (fonction en partie des investissements réalisés par le passé) etc. Dans ce cadre de distribution hétérogène des risques avec une forte incertitude (c’est-à-dire que certains états de la nature ne sont pas probabilisables) due à une information imparfaite, il semble difficile d’implanter un mécanisme d’assurance efficace. Enfin, l’échec actuel peut également s’expliquer par le problème de dépendance au sentier (North, 1991), qui rappelle qu’il faut nécessairement prendre en compte les institutions contemporaines et leurs évolutions passées. Il existe un coût à tout processus de création ou modification d’institution.
Quelle solution apporter ? L'avantage comparatif d'un système de gouvernance polycentrique
La théorie conventionnelle de l’action collective a souvent mis en avant l’instauration d’un système hiérarchique organisé autour d’une autorité centrale comme solution au problème des biens non-exclusifs. C’est de cette idée que découle la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC). Face au constat d’un échec relatif au vue de la situation contemporaine, Ostrom (2007) montre qu’il faut dépasser l’idée d’une solution idéale et plutôt réfléchir à une réponse de type second best (Lipsey, Lancaster, 1956).
Ostrom se base sur l'étude par Ostrom, Tiebout & Warren (1961) de la structure des organisations gouvernementales au niveau métropolitain. Les auteurs montrent que dans un monde de first best la solution souvent avancée par la littérature d’un système centralisé de prise de décision serait optimale. Or l’existence de biens non-exclusifs et donc de défaillances de marché rend cette structure caduque. Malgré une certaine ambiguité dans leur approche générale, les auteurs semblent tout d’abord montrer que la meilleure façon de décrire le gouvernement métropolitain étudié (celui de Los Angeles, Californie) est celle d’un système de gouvernance polycentrique (faute d’un meilleur qualificatif précisent-ils). C’est-à-dire un système au sein duquel il existe à différentes échelles plusieurs centres de décisions, qui sont formellement indépendants les uns des autres et entre lesquelles il peut exister des relations de concurrence et/ou de coopération. Ils montrent ensuite que cette forme décentralisée mais stratifiée peut s’avérer plus efficace dans l’allocation de biens et services publics, que celle, théorique, hiérarchique et centralisée. L’article s'inspire du principe de subsidiarité où les unités gouvernementales locales formellement autonomes s'appuient sur un système concurrentiel (conditions de quasi-marché) pour la production de services publics (mise en concurrence des producteurs privés) mais se chargent de leur distribution. Il existe à la fois des relations de concurrence et de coopération entre les différentes unités gouvernementales. De la concurrence peut émerger des mécanismes auto-régulateurs, mais aussi des conflits. Leurs décisions peuvent donc être des compléments ou des substituts stratégiques, ce qui les incitent à mettre en place des actions concertées à travers la mise en place d'institutions (autrement dit des règles pour un contexte particulier). Lorsque les effets de débordement (dus aux externalités) sont correctement internalisés, il n'y a pas de raison de penser qu'il y aura de conflit. Néanmoins, en plus de la nature même des biens publics (non-exclusivité), les auteurs distinguent le public (la population qui bénéficie de l'allocation, et qui a contribué ou non à son financement) et la communauté politique (la population prise en compte lors de l'organisation de l'allocation). Lorsque ces deux populations diffèrent, on se retrouve avec un problème d'effets de débordement. Les unités gouvernementales concernées se tournent alors vers une unité supérieure pour régler le conflit, d’où l’existence de plusieurs échelles au sein du système. Chaque strate a un problème de nature différente à traiter. On retrouve donc l'idée de diversité à la fois dans la forme des institutions et la taille des unités de prise de décision.
D'où, dans un environnement avec défaillances de marché (asymétrie d’information, biens non-exclusifs) ce système polycentrique, jugé par certains comme ‘chaotique’, peut finalement se retrouver plus efficace, en termes de flexibilité et de réactivité au changement, que celui centralisé. Sans reprendre la notion de gouvernance polycentrique, cette même idée est également soutenue par Keohane et Victor (2010) lorsqu’ils parlent de l’avantage comparatif d’un complex regime en terme d’efficience.
Conclusion
Elinor Ostrom n’ajoute donc rien de nouveau dans la littérature sur la coopération internationale dans le cadre du changement climatique. Elle introduit plutôt certains concepts connus au sein d’un cadre défini afin d’en tirer des intuitions nouvelles. L’objectif affiché est celui de faire évoluer la façon d’analyser le problème de l’action collective dans le cadre du changement climatique. Sa vision se veut teintée d’optimiste puisque, selon elle, le système actuel n’est à pas jeter mais plutôt à améliorer. Elle définit ainsi des conditions qui permettraient de tendre vers un système plus efficient. Parmi celles-ci on retrouve l’importance d’une information disponible et la plus complète possible sur les coûts et les bénéfices de long terme des différentes alternatives. Pour cela, Ostrom, tout comme Ostrom, Tiebout & Warren (1961) et Keohane & Victor (2010), poussent par exemple à une standardisation des normes de mesures, mais aussi à de meilleurs mécanismes de communication. Une autre condition repose sur l’existence de mécanismes de surveillance et de sanctions, considérés comme légitimes par les individus, afin de punir les comportements opportunistes.
Néanmoins certaines critiques soulignent la faible importance accordée aux aspects distributifs des gains de la coopération. Or ces derniers, et plus globalement les aspects d'équité, sont importants dans l'émergence de la coopération (Martin, 1999). De même, Krasner (1991) souligne l'importance de la distribution des capabilités (autrement dit du pouvoir) entre les parties. Selon lui, l'analyse en terme de défaillances de marché tend à négliger ce point en réflichissant davantage en terme de gains absolus, plutôt que relatifs, pour juger d'une action comme Pareto-améliorante. Ces deux analyses sont complémentaires, mais réfléchir en terme de distribution du pouvoir et des gains à la coopération permet de prendre davantage en compte les problèmes de coordination et de négociation sur le choix d'un équilibre (sur ce dernier point, voir les critiques de Snidal, 1985 ou encore Fearon, 1998).
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